Urteil vom 26. Oktober 2017: BVerwG zum Verbot von Online-Casinos

Mit Urteil vom 26. Oktober 2017 hat sich das BVerwG zum Verbot von Online-Casinos unter dem 1. GlüÄndStV geäußert (BVerwG 8 C 14.16). Dabei hielt das Gericht das Verbot bestimmter Arten von Online-Glücksspiel trotz deren Ungleichbehandlung gegenüber legalen Online-Sportwetten für zulässig. Das BVerwG kam zu dem Ergebnis, dass diese Differenzierung weder gegen das Verfassungs- noch gegen das Unionsrecht verstößt.

Sachverhalt

Als Klägerinnen traten in Gibraltar und auf Malta niedergelassene Glücksspielanbieter auf. Ihnen war mit glücksspielrechtlichen Unterlassungsverfügungen untersagt worden, Online-Casinospiele auf deutschsprachigen Websites auszurichten. Im parallel geführten Verfahren (BVerwG 8 C 18.16) organisierte die Glücksspielanbieterin daneben auch Online-Sportwetten ohne erforderliche Konzession unter dem 1. GlüÄndStV.

Urteil

Noch in der Berufung obsiegten die Klägerinnen vor dem VGH Baden-Württemberg. Das Gericht begründete sein Urteil damit, dass der Untersagungsverfügung eine hinreichende Bestimmung der unterbundenen Glücksspielarten und ein stimmiges Eingriffskonzept fehle. Das BVerwG bzweifelte diese Unzulänglichkeiten der Untersagungsverfügung entschied nun in der Revision zugunsten des beklagten Landes.

Urteilsbegründung

Folgenreicher als die Stellungnahme zu konkreten Defiziten der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sind hingegen die Erwägungen des BVerwG zum Verbot von Online-Casinos. Nicht nur bestätigte das Gericht, dass der Glücksspielstaatsvertrag nicht an verfassungs- und unionsrechtswidriger Inkonsequenz leidet, obwohl er Sportwetten im Internet legalisiert und gleichzeitig sonstiges Online-Glücksspiel untersagt. Ebenso stellte das BVerwG klar, dass auch Sportwettenangebote gegenüber deutschem Publikum illegal sind, soweit ihnen die Konzession unter dem 1. GlüÄndStV fehlt. Brisant ist das gerade im Lichte der bisherigen Rechtsprechung. Wir erinnern uns. Der EuGH hatte Anfang 2016 wie schon der VGH Hessen entschieden, dass das Konzessionsvergabeverfahren des 1. GlüÄndStV gegen Unionsrecht verstößt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C‑336/14). Somit wurden auch die bisher erteilten 20 Konzessionen unionsrechtswidrig vergeben. Eine Neuvergabe ist unter dem 1. GlüÄndStV nicht vorgesehen.

Man hätte nun zu dem Ergebnis kommen können, dass im Umkehrschluss mangels Genehmigungsvorbehalt zumindest das Angebot extraterrestrischer Sportwetten keiner Einschränkung unterliegt. Dieser Ansicht erteilte das BVerwG jedoch mit seinem Urteil eine Absage. Das oberste deutsche Verwaltungsgericht kommt vielmehr zu dem Ergebnis, dass in Deutschland Online-Sportwetten zumindest soweit unzulässig bleiben, wie ein Anbieter nicht einmal eine Konzession in dem bisherigen unionsrechtswidrigen Verfahren beantragt hat.

Einordnung der Positionierung des BVerwG zum Verbot von Online-Casinos

Gegenwärtige Rechtslage

Die Entscheidung des BVerwG beseitigt zwar zum Teil die Rechtsunsicherheit auf dem Gebiet des extraterrestrischen Glücksspiels. Immerhin ist jetzt klar, dass bis zu einer Neuregelung das Verbot von Online-Casinos und Sportwetten ohne Konzession fortbesteht. Das ändert freilich nichts an der unbefriedigenden derzeitigen Regelung oder eher Nichtregelung im Glücksspielrecht. Denn zumindest wer seinerzeit keinen Antrag auf Konzessionserteilung für Online-Sportwetten gestellt hat, darf deutschen Nutzern keinerlei Glücksspielangebote im Internet zugänglich machen.

Geplante Neuregelung

Zurzeit deutet wenig darauf hin, dass irgendein Landesgesetzgeber diesen Regelungszustand auf Basis des teilweise unionsrechtswidrigen 1. GlüÄndStV wünscht. Dass es dabei trotzdem noch einige Zeit bleiben könnte, ergibt sich indes aus der Uneinigkeit darüber, wie die Neuregelung aussehen soll. Die Mehrheit der Länder strebt mit dem Entwurf zum 2. GlüÄndStV eine moderatere Liberalisierung an (wir berichteten). Die Neufassung sieht lediglich eine unbeschränkte Vergabe von Konzessionen für Online-Sportwetten vor, hält aber am Verbot von Internet-Casinos fest. Zuletzt hat hierzu auch in Thüringen die Landesregierung dem Landtag ein Zustimmungsgesetz vorgelegt.

Gleichwohl dürfte es nie zum Inkrafttreten des 2. GlüÄndStV kommen. Schließlich hat das Land Schleswig-Holstein deutlich gemacht hat, dass es der derzeitigen Form des Staatsvertrags nicht zustimmen wird. Stattdessen setzt sich das nördlichste Bundesland für eine umfassende Liberalisierung des Online-Glücksspiels ein (wir berichteten). Wie schon im ersten Sonderweg Schleswig-Holsteins 2011 plant die Landesregierung in Kiel, auch Konzessionen für Online-Casinos zu erteilen. Hierfür hatte sich im September auch der Landtag ausgesprochen.

Damit kommen bis zum 31.12.2017 jedenfalls nicht die nötigen Ratifikationen zustande, der es bedürfte, damit der 2. GlüÄndStV in Kraft tritt und nicht gemäß Art. 2 Abs. 1 gegenstandslos wird. Stattdessen sieht es danach aus, als zerfiele das deutsche Glücksspielrecht in zwei regional unterschiedliche Varianten.

Bundesländer, die dem Beispiel Schleswig-Holsteins folgen, dürften das gesamte Online-Glücksspiel unter Konzessionsvorbehalt legalisieren. Konkret könnte es hierzu außer in Schleswig-Holstein auch in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen kommen, wo die Ratifizierung gestoppt wurde. Im Übrigen hat auch Hessen bisher kein Zustimmungsgesetz erlassen. Auch aus Rheinland-Pfalz ist zu vernehmen, dass die dortige Landesregierungen Sympathien für den Vorstoß Schleswig-Holsteins hegt. Die übrigen Bundesländer tendieren dazu, die jetzt vom BVerwG bestätigte Rechtslage mit Ausnahme einer Legalisierung von Online-Sportwetten beizubehalten.

Einschätzung

Größere Bestandskraft verspricht dabei die weitergehende Legalisierung. Dass sie in sich stimmig ist und nicht wegen innerer Widersprüchlichkeit am Unionsrecht scheitert, hatte 2014 der EuGH bereits dem ersten Sonderweg Schleswig-Holsteins attestiert. Ob auch eine Regelung i.S.d. 2. GlüÄndStV diese Konsistenz beanspruchen darf, ist noch nicht abschließend geklärt. Zwar hat das Urteil des BVerwG zum Verbot von Online-Casinos dies bejaht. Unterdessen hatte aber die EU-Kommission bereits Anfang des Jahres Zweifel daran angemeldet, ob die Ungleichbehandlung von Sportwetten und Casinos im Internet ein stimmiges Regulierungskonzept verfolgt. Der EuGH hatte sich hierzu noch nicht geäußert. Schleswig-Holstein scheint damit jedenfalls auf der sichereren Seite zu sein.